桓武天皇は即位前、役人として仕事をしており、天皇になる予定のない傍流の皇族だった。皇位継承のなかで有力皇族が次々に脱落し、思いがけず即位することになる。即位から3年後、平城京から都を移すことを決断。新しい都に移り、思い通りの政治をしようとした。また、仏教勢力から距離を取ろうとする狙いもあった。一方、平城京は人口急増による排せつ物の問題が発生していた。排泄物を流していた川は水量が少なく、大量の排せつ物が堆積。さらに疫病もまん延。遷都の背景には深刻な都市問題が秘められていた。

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